Estudo reúne propostas para modernização do contencioso administrativo tributário

A tomada do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) por interesses privados, sobretudo após a perda do voto de qualidade, é o foco do estudo intitulado “Diagnóstico do Contencioso Administrativo Tributário Brasileiro e Recomendações”, realizado pelo Instituto de Justiça Fiscal (IJF). O documento demonstra que o poder econômico exerce forte influência no julgamento do contencioso fiscal, por meio da atuação de julgadores indicados pelas confederações empresariais, o que não ocorre em qualquer outro país. Além disso, alerta para os riscos do Projeto de Lei Complementar PLP 17/2022, o chamado “Código de Defesa do Sonegador”, que pretende estender o fim do voto de desempate – aprovado pela Lei nº 13.988/2020 para o CARF – também para os tribunais administrativos estaduais e municipais.

Ao destacar a importância da administração tributária no cenário mundial pós-pandemia, o estudo mostra que o Brasil tem seguido na direção oposta e que esse debate não está divorciado da pauta política – pelo contrário, ocupa centralidade nas propostas em andamento. Esse cenário tornou-se ainda mais preocupante com a aprovação da Lei nº 13.988/2020, que extinguiu o voto de desempate no julgamento do processo administrativo no CARF. Até 2020, esse voto cabia ao presidente do colegiado, geralmente um representante da Fazenda Pública. No entanto, ao extinguir o voto de qualidade, a nova legislação definiu que, em caso de empate no julgamento, a resolução se dará em favor do sujeito autuado.

“Neste caso, a Fazenda sequer pode recorrer ao Poder Judiciário, pelo fato de o STF entender tratar-se de decisão da própria administração. Contudo, com a extinção do voto de qualidade, em caso de empate no julgamento, as decisões não são mais tomadas pela administração tributária. Assim, não estamos mais diante de uma decisão administrativa. Esta mudança traz enormes prejuízos para os cofres públicos e para toda a sociedade brasileira, agravando, ainda mais, a injustiça tributária e a desigualdade social”, alerta o estudo.

Embora a revisão administrativa de autuações fiscais seja um procedimento comum entre as nações desenvolvidas, a presença de julgadores indicados por confederações empresariais nesta revisão é uma “anomalia exclusivamente brasileira”, por se tratar de instrumento que expõe o CARF à influência das grandes corporações empresariais, que buscam evitar o pagamento de tributos e ampliar suas margens de lucros. Em 27 países pesquisados, a maioria da OCDE, nenhum deles tem a participação de julgadores indicados por confederações empresariais no contencioso administrativo. Em 24 países, os julgadores são vinculados à Administração Tributária. 

Ao propor o fim do voto de qualidade nas esferas estaduais e municipais, o PL 17/2022 beneficia apenas o contribuinte mau pagador, prejudicando todos os demais, uma vez que a consequência imediata será a perda de receitas que deveriam financiar políticas públicas. Além disso, é importante ressaltar que o voto de desempate, quando se dava em favor da Fazenda Pública, nunca esgotava os litígios, pois o autuado sempre tinha a possibilidade de recorrer ao judiciário. 

O grande volume de tributos em litígio também chama a atenção: até junho de 2022, esse montante era de R$ 1,05 trilhão. O advogado Márcio Calvet, conselheiro do IJF, observa que, entre os conselheiros indicados para o CARF, metade representa a Fazenda Pública, enquanto a outra metade é indicada pela iniciativa privada – em grande parte, as confederações empresariais.

“São os grandes contribuintes que indicam os julgadores. Em tese, esses grandes contribuintes são os grandes devedores, porque esse R$ 1 trilhão de contencioso é muito concentrado. São instituições financeiras, a agroindústria, os exportadores, que correspondem a praticamente 80% desse valor”, explica, acrescentando que, na prática, os representantes das grandes empresas no colegiado votam juntos, terminando por impedir a cobrança do tributo pela União Federal. Esse conflito de interesses foi abordado em artigo publicado no portal Jota na sexta-feira (29) e também disponível no site do IJF.

Outro aspecto levantado pelo estudo é que a representação dos contribuintes no CARF pelas confederações empresariais exclui os contribuintes de fato, que são consumidores, trabalhadores, profissionais liberais e usuários de recursos e políticas públicas, também interessados na composição do erário público. “Dos 90 conselheiros de contribuintes, no CARF, 84 são indicados por confederações empresariais e seis podem ser indicados por centrais sindicais, sendo que estes últimos participam, quase que exclusivamente, do julgamento de litígios previdenciários”, detalha o documento. “Nos pouquíssimos países que aceitam outros representantes da sociedade civil, nunca é o representante da confederação empresarial que tem capacidade de definir se aquele tributo é devido ou não. Se for assim, você acaba com a fiscalização”, resume Márcio Calvet.

O estudo detalha ainda a morosidade do contencioso administrativo: o tempo médio de um processo administrativo tributário é de 9 anos e 21 dias. Após a decisão do CARF, o contribuinte insatisfeito pode recorrer ao Poder Judiciário, onde o tempo médio de tramitação do processo tributário é de 8 anos e 1 mês, totalizando, em média, 17 anos e 37 dias de tempo de julgamento. Uma das causas da morosidade é o excesso de instâncias de julgamento – o Brasil é o único país que possui três instâncias, só na fase administrativa do litígio. Além disso, inexiste prazo legal para julgamento do contencioso tributário. Em 78,5% dos países da OCDE, esse prazo é de até um ano.

Fatores como o elevado estoque em fase de julgamento, estímulos à litigância, a ausência de filtros entre a primeira e a segunda instâncias e ainda o pagamento insignificante dos débitos após o julgamento definitivo e insegurança jurídica, que ficou ainda mais evidente com o fim do voto de qualidade, também são analisados pelo estudo.

Propostas

De acordo com o estudo, a modernização do modelo do contencioso fiscal administrativo, seguindo a estrutura de países da OCDE, depende de mudanças substanciais, como o julgamento do contencioso administrativo por apenas duas instâncias, ambas na esfera da Receita Federal; e o estabelecimento de um prazo máximo de dois anos para o julgamento administrativo. O CARF se tornaria Câmara Superior Normativa, composta por representantes da Fazenda e com a possibilidade de participação da sociedade civil, como representantes de entidades sindicais de trabalhadores e empresariais, PGFN, OAB, Conselho Federal de Contabilidade e Conselhos Nacionais de Educação, Saúde, dentre outros.

O estudo partiu da dissertação de mestrado do Auditor-Fiscal Ricardo Fagundes Silveira, em que foram analisados dados de um período anterior ao fim do voto de qualidade. A dissertação mostra que, antes dessa alteração, o CARF já era capturado pelas grandes instituições financeiras, que ganhavam 66% dos processos, mesmo com a Fazenda Pública tendo voto de minerva. E mesmo quando esses devedores perdiam, eles não pagavam os tributos e levavam o processo para o Judiciário. “Menos de 1% dos valores devidos foram pagos”, explica Márcio Calvet.

A partir dessa tese, o IJF criou uma comissão, composta por Auditores-Fiscais, conselheiros do CARF, julgadores da DRJ e representante da iniciativa privada, para a elaboração de uma proposta de modernização do contencioso administrativo tributário. O próximo passo é dialogar com a classe política, mas também com universidades, entidades de classe e demais interessados, para ampliar o debate sobre o tema, além de propor projetos de lei no parlamento, de modo que o CARF seja analisado pela ótica da política pública e como instrumento fundamental para a modernização tributária e para a justiça fiscal.